继续教育立法的价值意蕴、实践困境与路径选择 - 继续教育研究杂志社投稿

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继续教育立法的价值意蕴、实践困境与路径选择

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摘要：

作为对已获得一定的学历教育并已参加工作的社会成员所进行的教育活动，[1]继续教育以促进他们知识结构的完善、专业技能的提升和思维方式的更新为旨归，在构建终身教育体系和建设人力资源强国中发挥着不可替代的作用。立法是人们理性对客观规律认识的最高智慧活动之一，通过它来指引、预测、评价和保障继续教育体系构建以及学习型社会建设，应当是现代社会的理性选择。[2]在具体的实践中，通过立法推进继续教育的发展成为世界各国尤其是发达国家的重要举措。如1971年法国颁布《继续教育法令》，规定继续教育由国家、地方团体、公私立学校和企业共同负责，用人单位必须提供一定比例的经费作为保障，接受继续教育者享有带薪教育休假权利，进修与晋级加薪相挂钩；2007年，英国颁布《继续教育和培训法》，确立了继续教育在国民教育体系中的法律地位，明晰了政府和企业在继续教育方面所承担的责任，并对学习和技能委员会进行调整，加大其管理继续教育的权限。这些国家在继续教育方面的立法，对保障公民的受教育权和构建继续教育体系起到了很好的引导和规制作用。

“立法之业，益为政治上第一关键，觇国家之盛衰强弱者，皆于此焉”[3]。继续教育立法是我国发展继续教育的制度保障，也是我国迈向法治国家的必由之路。尤其在大力推进终身教育和建设学习型社会的时代背景下，加强立法成为我国发展继续教育事业的一项重要选择。改革开放以来，我国继续教育立法①经历了起步期、发展期和深化期等不同发展阶段，颁布了相关法律、法规等规范性文件，对继续教育目的、办学机构、师资队伍、课程、经费、管理等方面做出规定，为继续教育的发展提供了一定法律制度保障，但同时也面临着诸多困境和挑战。法律是治国之重器，良法是善治之前提。针对当前继续教育立法实践存在的不足，需要采取切实可行的路径，以不断提升立法的质量和水平。这既是完善教育法律体系和中国特色社会主义法治体系的重要内容，也是构建终身教育体系和学习型社会的现实诉求。

一、继续教育立法的价值意蕴

1.提升继续教育的社会地位

改革开放以来，继续教育受国家重视的程度逐渐加强，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把继续教育与学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育和高等教育等并列，确定为教育发展的主要任务之一；十九大报告提出要 “办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”；《中国教育现代化2035》提出完善继续教育制度，强化职业学校和高校的继续教育与社会培训服务功能，开展多类型多形式的职工继续教育，等等。但是相对于正规的学校教育，继续教育仍处于边缘化的境遇之中，社会地位亟需提升。这一方面固然与继续教育的办学质量参差不齐和社会适应性不足有关，另一方面也与继续教育立法薄弱，法律顶层设计不足，缺少一部国家层面的继续教育根本大法有关。

“立法首先是一种国家意志，反映的是国家利益，体现的是一种国家理性、政治理性”[4]。立法是提升继续教育社会地位的重要途径，一是通过加强继续教育立法，依据一定的价值准则和法定程序确认继续教育活动以及所产生的社会关系为合法和正当，使继续教育真正成为明确和规范的制度安排，从而增强权威性和稳定性；二是通过在国家层面对继续教育实施专项立法，制定《继续教育法》，对继续教育发展进行顶层设计和战略规划，这本身就是对继续教育这一教育制度重视的很好体现；三是立法具有规范、指引和教育等多种功能，通过授权性规范、义务性规范或禁止性规范的形式提供确定性或不确定性的指引和教育，能够使继续教育法律关系主体明确其行为方式的选择是可以做什么、应当做什么或不应当做什么，[5]依法办学，不断提升继续教育的办学质量和社会影响力。

2.保障公民学习权

“21世纪是人人享有 ‘学习权’的世纪，学习权不是为未来生活积蓄的文化奢侈品，它是国际发展和人类生存不可或缺的手段”[6]。学习权一向是国际社会所大力倡导和践行的核心理念。如在第四次国际成人教育会议（CONFINTEAⅣ，1985）上通过《学习权宣言》，强调学习权是人类生存不可或缺的要素，是人的一项基本权利，并对其内涵做了明确界定；在世界全民教育大会（World Conference on Education for All，1990）上提出包括儿童、青年和成人在内的所有人都应当能获得旨在满足他们基本学习需要的学习机会；在第五次国际成人教育会议（CONFINTEAⅤ，1997）上通过《成人学习汉堡宣言》《成人学习未来议题》，再次强调学习权在终身学习和学习化社会中的重要性，并提倡 “一天一小时、一年一星期”的学习理念，以及各国每年举办 “成人学习周”活动。另外，为切实保障学习权，联合国教科文组织依照《贝伦行动框架》，自2009年起从政策、治理、融资、参与、包容和公平以及质量等方面对全球成人学习和教育的实施状况进行监测，至今已发布四次成人学习和教育全球报告（GRALEI， 2009；GRALEⅡ， 2013； GRALEⅢ，2016； GRALEⅣ，2019）。